编者按：美国总统拜登上任伊始，即组建中国问题评估团队，为其制定新的对华政策提供专业建议。目前，美新政府对华政策的有关考虑考虑渐露端倪。经士智库组织以陈晓博士牵头的中美关系专家团队，在广泛搜集梳理原始素材的基础上，通过国际国内对话交流进行深入研讨，从整体和领域、方向对美新政府的中国政策形成一定认识，现将该独立报告分领域方向系列刊出，本文为第五篇，聚焦拜登政府气候能源政策。

拜登执政以来多次高调宣布将拥抱国际气候治理体系、引领清洁能源革命和重回气候治理，反映出美新政府希望通过发展清洁能源、塑造气候议题提振美国经济、提升美国全球领导者形象的政策意图。但总体判断，美新政府气候与能源政策实质性推进将面临巨大阻力，较难取得显著成效。

一、拜登政府气候与能源政策目标

（一）行政当局的主要考虑

综合拜登总统在气候峰会上提出的远景目标及拜登团队发布的《清洁能源革命与环境正义计划》，美行政当局希望通过气候治理和能源革命达成双重目的：其一，通过技术革新提振国内经济。改善美国基础设施、推动技术创新、确保新技术在本土生产，是美气候与能源政策的三大支柱，强调要大幅降低电池存储、负排放技术、新一代建筑材料、可再生氢和先进核能等关键清洁能源技术的成本并迅速将其商业化，同时确保其在美国本土生产。这体现了美国新政府提振国内经济的新思维，既强调要研发最好的清洁技术，也重视新技术在经济中的应用，特别是要确保新技术被家庭和工厂使用，以实现大幅减排。其二，通过技术革新维持世界领导力。拜登总统及其团队核心成员高度重视美国“世界领导者”地位，这一点在气候和能源有关的政策主张中也体现得较为充分，即一再声明要引领世界“清洁能源革命”，主导新技术的定价权和标准规范。为此，美新政府专门成立了气候高级研究计划署，专门推动清洁能源创新，重点负责8大领域的研发工作：成本只有锂离子电池十分之一的电网级电池储能；建设成本只有现在反应堆一半的小型模块化核反应堆；不会导致全球变暖的制冷；零净成本的零净能耗建筑；以与页岩气相同的成本生产无碳氢；钢铁、混凝土、化工、建筑材料的脱碳生产；使粮食和农业部门脱碳；对发电厂排放采用碳捕获和封存技术。

（二）国会的主要考虑

总体上，美本届国会在气候与能源问题上主要扮演“唱反调”的角色。尤其针对拜登提出的各项环保和清洁能源政策，预计以共和党为主的国会议员将与行政当局重点围绕三大议题展开交锋：其一，指责拜登关闭基石输油管延长项目，认为此举会损害美国的化石燃料行业；其二，批评拜登通过破坏传统能源工作创造新的“绿色”工作，认为增加与清洁能源有关的工作不应该以牺牲石油、煤炭和天然气相关行业的工作为代价；其三，抨击拜登的气候政策损害美国经济，会降低美国的国际竞争力。

（三）重要智库学者提出的主张建议

美国智库学者普遍对拜登行政当局提出的气候改革努力表示肯定，但对其能否真正有效推行表示怀疑。多数学者认为，国会很难推出全面的气候立法，拜登政府将以行政令等方式来推动气候议程。针对国际社会的可能态度，多数学者认为，美国虽通过种种方式表明愿意担任“全球气候议题领导者”，但这种通过外交手段增强美国在气候议题中话语权的做法，很可能被一些国家视为政治姿态，并不代表美国有能力承担世界气候领导者。

（四）民众的主要关切

从整体趋势来看，普遍美国民众对短期经济的关注度明显超过气候议题。15%的民众认为政府在保护环境方面做的太多，55%的民众认为政府在保护环境方面做的太少；29%的民众认为政府的行动基本正确。当气候与经济等议题同时出现时，绝大多数美国人认为，经济增长应该优于环境保护，包括气候议题和新能源转型。68%的共和党人（2020年为54%）与23%的民主党人（2020年为16%）认为经济议题优先于环境议题。

二、拜登政府与中国在气候能源领域的合作潜力

拜登一直是解决全球变暖及气候变化问题的积极倡导者，其出任总统以来一再承诺将应对气候变化作为执政重点，并宣布2050年前美国实现“净零排放目标”，这与中国最高领导人作出的中国2060年前实现碳中和宣示不谋而合，成为两国在气候变化领域合作的基础。从拜登总统及其内阁成员的政策观点看，美新政府在气候变化问题上寻求与中国合作的潜在领域主要有三方面：

（一）与中国在碳排放目标上取得共识，发起一项新的碳中和合作倡议。拜登总统明确表示，在巴黎框架下与中国和其他国际伙伴接触，将是其政府的首要任务，并强调与中国在内的主要经济体接触，确保在他第一个任期结束前实现消除化石燃料补贴的全球承诺。这显示拜登当局可能会寻求与中国在碳排放上达成共识，进而平衡两国在其它方面的紧张关系。目前判断，中美在碳排放领域的具体合作可能包括：碳定价和排放交易，零排放车辆，气候相关投资和短期气候污染物。

（二）与中国在重建信任的基础上探索新的双边合作，实现多领域突破。建立信任对促进美中两国恢复双边气候合作至关重要。曾任奥巴马总统国际气候政策首席顾问及首席气候谈判代表的托德·斯特恩（Todd Stern）指出，拜登当局可能会利用奥巴马时期成立的中美气候变化工作组重新点燃美国与中国及其他国家的气候联盟。一旦两国重建互信，则可能会探索新的双边合作，进而有望在3个领域开展合作：一是电力行业转型。尽管美国和中国的电力行业存在差异，但双方共同关心以下问题：可再生能源普及率高的电力系统规划和运营；促进电力市场向非化石燃料能源过渡所需的政治经济变化；电气化、建筑、交通等领域的商业模式；电力部门的环境监管。二是零排放汽车。要实现《巴黎协定》目标，全球汽车转型步伐必须至少翻番，以便在不迟于2040年实现所有新汽车和货车的零排放。实现这一目标的途径之一是中美两国共同推动转型，通过协调一致的国际行动，鼓励扩大新能源汽车经济，同时降低新能源汽车的成本。三是建筑。中国拥有世界上最大的建筑市场，占全球建筑投资的20%。预计到2030年，美国政府将在该领域再投入13万亿美元。中美两国可以在零碳建筑领域开展合作，还可以在更好的建筑数据、建筑认证项目、奖项/竞赛和示范项目方面进行合作。

（三）延续两国在地方层面开展气候合作的传统。前几年，一部分民主党籍的地方州长与中国地方政府就气候变化问题曾进行过合作，加州和江苏省就是典型例子。尽管拜登上任后仍秉持“大国竞争”战略，但并不排斥与中国进行务实合作，双方在气候领域或可重续友好传统。霍普金斯大学能源、资源和环境教授纳姆（Jonas Nahm）指出，美国可以在提高清洁技术制造能力的同时，仍然从中国和其他国家进口电池、电动汽车零部件和其他低碳技术；“中国制造+美国资本”的模式让德克萨斯州的风电成本降到历史最低，该州风力发电量已成为全美第一。

三、拜登政府气候能源政策评估

总体判断，拜登总统的气候能源政策将遭遇国会的较大阻力，其推进落实相关政策将主要依赖行政令，但实际效果可能有限。

一是难以推出强有力的气候和清洁能源法案。目前民主党在国会参众两院虽然都保有多数席位，但优势非常微弱，无法支撑拜登推行强有力的气候和清洁能源法案。随着西弗吉尼亚州议员乔·曼钦出任参议院能源委员会主席，预计与拜登能源政策相契合的法案更难通过。因为曼钦本人一直力保其所在州的煤炭生产权益，不太可能支持拜登的清洁能源倡议。

二是难以取消对化石能源产业的各种补贴。根据美国智库调查，2017年以来，美国联邦政府每年以各种形式为化石能源生产提供近150亿美元赞助，其中还不包括用以维持油气低价水平的145亿美元额外补贴。上述资金大部分由美国国会设定和管理，而总统仅对20%的化石能源联邦补贴拥有管理权，进一步分散到各州则比例更小。拜登总统若以行政令方式取消对化石能源产业的补贴，不仅会受到国会的强力阻挠，而且也会面临油气产业集团、普通民众的强大阻力。

三是美国各大油气公司已做好反制预案。根据美国石油研究所统计，美国仅22%的石油和12%的天然气生产是在联邦政府管辖的土地和海域进行，其余的均属私有领地。预计到拜登将出任下一届总统后，美国各大油气公司2020年底前就开始大量购买并囤积土地、水域租赁许可证，以确保拜登上任后一旦限制甚至取消发放租赁许可证时能正常开采油田。因此，拜登总统的相关气候和能源政策实施效果将大打折扣。