专家点评｜解读美军2021年自由航行行动年度报告

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专家点评｜解读美军2021年自由航行行动年度报告

解读美军2021年自由航行行动年度报告

（繁体字原文发表于香港轻新闻，简体字译文略有修改调整，原文请点击此处。）

编按：2015年美国与土耳其及韩国海军展开海上联合演习。近年美国与他国很多联合海上演习都是以保护航行自由为名进行的。（图片来自兰德公司报告"How Will China Respond to Future U.S. Freedom of Navigation Operations?）

美国国防部于2022年4月1日发布新闻稿，对外公布2021年财政年度执行“自由航行行动”年度报告（FONOPs: Freedom of Navigation Operations）。该报告涵盖时间自2020年10月1日起至2021年9月30日止，在该期间内，美国向全球共计26个对象国，针对37项由美国所认定的“过度声索海洋权益的主张”(excessive maritime claims)，以具体但不产生冲突的和平性军事行动，表达美国立场，挑战对象国所主张的法理观点。

（图为美国国防部2021年财政年度“自由航行行动”报告封面。）

在该报告中，特别列出美国目前针对全球155个声索海洋权益当事国所提出的异议，并列于美国国防部所汇编的“海洋权议声索主张参考手册”（MCRM: Maritime Claims Reference Manual），该手册针对不同对象国，列出过美国针对其所反对该对象国所主张的海洋权益立场，曾向该对象国政府送达过的外交照会

（图为“海洋权议声索主张参考手册”网页版封面）

本年度更增加国务院对于全球航行自由政策立场，涉及国际法参考资讯刊物“美国国际法实务汇编”（Digest of United States Practice in International Law）。该刊物内所列文稿，亦包括美国对于全球海域航行自由所主张的立场与态度

针对美国2021年“自由航行行动”年度报告（FONOPs），相关分析重点如下，祈请两岸关心南海问题发展现况诸位先进不吝指教。

首先必须指出，依据美国国防部本项年度报告，在该份报告所涵盖期程内，美国海军以及其他军种，再加上海岸防卫队所辖舰艇与航空器，从未在台湾海峡周边海域，对两岸任何一方所主张的海洋权益，运用过“自由航行行动”（FONOPs）表达过异议。依据该报告所陈述事实，显然是与诸多媒体动辄宣称美国舰艇与航空器，在穿越台湾海峡水域过境通航时，系在针对两岸实施“自由航行行动”，以便确保台湾海峡海域航行自由的论述内容所持观点完全相反。

编按：需要留意的是，近年大部分美军穿越台海的行动，美国海军的声明都是指这是展现美国对自由、开放印度太平洋的承诺；美国海军将继续在国际法允许的任何地方飞行、航行与执行任务。(图片来自美国海军)

其次是今年报告首度开始在报告栏位中加注（#）符号，用以表述此项挑战特定对象国的“自由航行行动”，系与盟友共同协力实施（ joint challenge with international partners and allies）。此系该份报告第2000至2003年财政年度版开始以（*）符号，用以表示在该年度期程内，曾经实施多次“自由航行行动”，以便挑战特定对象国所抱持该项过度声索海洋权益主张，表达美国政府对此有所异议以来，首度增加支附注符号。

依据美国2021年“自由航行行动”(FONOPs)年度报告内容，美国从未与任何盟友共同协力合作，在南海挑战过中国大陆或是台湾对于海洋权益所抱持的声索立场。所有美国在南海挑战任何对象国的“自由航行行动”(FONOPs)，都是由美国独自实施，绝对没有任何其他美国盟友国家参与共同行动。

编按：事实上扩大岛礁这种事情，越南反而比中国更早进行，只是中国后来在填岛规模与速度上远远超越越南而已。图为越南声称拥有的南威岛，资料指这轮扩建在2007年至2015年期间进行。（照片及资料来自SCSPI）

此项由美国国防部2021年“自由航行行动”年度报告内容所证实的资讯，显然就是证明许多西方国家在航行通过南海时，刻意高调宣称在“维护航行自由”，表面上是与美国推动“自由航行行动”(FONOPs)政策相互唱和，但实际上却是与美国所打算或是所鼓动，存心挑战特定对象国所主张的海洋权益毫无关系。整个对外宣传与发声，其实真是挂羊头卖狗肉，敲锣打鼓但却完全没有实际行动；根本就是加入集体抹黑，透过放话胡扯来营造假象。

再者就是美国在南海仅针对中国大陆、台湾以及越南三方，实施“自由航行行动”(FONOPs)，以便挑战其所认为的过度声索海洋权益主张。对于另个在南海实际占据并控制南沙岛礁的岛礁及海域争议国马来西亚，美国并未在南海海域针对马来西亚实施“自由航行行动”(FONOPs)，以便挑战其所认为之过度声索海洋权益主张。

编按：美军对于马来西亚对于行经马六甲海峡核动力军舰要求的"关注"，更多是和此举可能阻碍核动力航母与潜艇的部署与调遣有关。事实上，马方一直要求行经海峡的核动力潜艇需要上浮以表示无害通过，而2016年解放军09III型核潜艇由印度洋回航南海前，就曾根据马来西亚要求，长时间浮升渡过海峡，表示无害通过。

（图片来自美国海军）

美军反而是在马六甲海峡海域以实际行动，挑战马来西亚要求核动力舰船在进入该国领海前，应当事先获得该国准许的主张；由此可以推断美军核动力舰艇并未接近马来西亚所控制占领南海岛礁周边海域。同样对于领土滨临南海的印尼，其经济海域确实是与岛礁争议海域相互重叠，美国亦未在南海以“自由航行行动”挑战其海洋权益主张，反而是在印尼望加锡海峡（Makassar Strait）、龙目海峡（Lombok Strait）以及巽他海峡（Sunda Strait），针对印尼运用“自由航行行动”挑战其海洋权益主张。

至于美国曾经与盟友共同实施过“自由航行行动”，以便挑战特定对象国的海洋权益主张，在该份报告所涵盖期程内，仅在荷姆兹海峡（Strait of Hormuz）、波斯湾/阿拉伯湾（Persian Gulf / Arabian Gulf）以及阿曼湾（Gulf of Oman）等海域，协同过盟友以共同行动挑战过伊朗与阿曼两国。此更与媒体不断宣扬美国与西方盟友共同行动，在南海维护航行自由完全扯不上任何关系。美国官方纪录显然是与西方媒体高调宣传所欲塑造的认知印象，根本就是风马牛不相及两回事。

此外笔者提供下列几个分析表，让读者可以获得对于美国执行“自由航行行动”更具体认识。（美国国防部报告从财政年度2000-2003年版开始以“*”加注该年度内曾经多次实施行动，自财政年度2021年版开始以（#）加注该年度曾与盟友共同实施行动）

l 表1：美国各个总统历年来针对自由航行行动的政策指令清单与目前解密状况。（注1）

l 表2：美国各个总统涉及自由航行行动政策指令对于挑战目标（Categories of Excessive Maritime Claims）比较表。（注2）

l 表3：美国国防部各年度自由航行行动报告针对台湾所挑战目标（Excessive Maritime Claims）与实施状况。（注3）

l 表4：美国国防部各年度自由航行行动报告针对中国大陆所挑战目标（Excessive Maritime Claims）与实施状况。（注4）

l 表5：本文表三与表四所挑战目标（Excessive Maritime Claims）栏位所使用简码对照表。（注5）

原则上2021年版报告中美国对台湾所实施“自由航行行动”项目内容基本不变，仅有修辞有所差异，2020年时曾详细说明美国系针对民国87年1月21日所生效的《中华民国领海及邻接区法》第七条，但实际上所挑战条文应为第七条第3款：“外国军用或公务船舶通过中华民国领海应先行告知。”但是2021年版就连第七条都不提，仅列出条文名称。

编按：中国对黄海主权的声称并没有太多冲突，有的都只是在中韩专属经济水域重叠区一处名为苏岩磪的暗礁而已，这方向整体并不算严重。韩国在其西海与日本有关的水域主权争议，反而更受关注。（图片来自维基百科科-和平奋斗救地球作品）

同样对于中国大陆所挑战项目亦有缩减，读者可自行对照比较，但值得注意的是除针对东海防空识别区持续提出异议外，其他挑战项目实施海域都紧缩至仅限于南海。不过值得注意的是从开始明确列出“自由航行行动”实施海域以来，美国从未在黄海海域针对中国大陆所主张的海洋权益有所挑战，其中真正原因为何，直到目前为止实在是无法加以确认。

但从2020年开始，南韩开始被美国列入实施“自由航行行动”所挑战对象以来，其所有表达异议行动都是在黄海海域，但对于韩国来说，该处海域向来都被其称为“西海”，想来会让韩国感受实在不是滋味。2021年美国对南海所表达异议项目更增加至两项，会不会让双方关系往负面发展，值得我们后续关注。

编按：正在南海岛礁附近飞行中的轰六K型中型战略轰炸机。（照片來自CGTN）

此外在2018年以前，该份报告在指控被挑战对象国所划设直线基线与1982年国际海洋法公约有所出入时，在修辞上都是使用“未依据”（not…in accordance with），但从2021年开始其所列挑战理由在修辞上就调整为“未符合”（not…in conformance with），显然是美国政府自觉在遣辞用字上不够周延，因此才提出如此调整。

从这个论述内容不断变化轨迹中，其实亦可看出华盛顿对于如何加以定位，尚未具有绝对有把握的论述立场，对此亦值得保持关注。

最后要提出下列可能让所有读者都会感到有趣的经费数值，从财政年度2017年版开始，美国国防部煞有介事地将该份报告所用经费列在报告封面，但有时会将人事费与作业费相加列出计算，但有时却不会将作业费加上，但是无论如何，2021年不但是制作报告作业费翻倍，人事费亦是同样暴增。但若仔细想想就算是今年作业费数字美金100元，在当前美国社会物价指数下，能够干些什么事，就可以看出美军官僚体制其实亦是草率敷衍随意填写这些数字。